2025年5月20日，最高人民法院召開新聞發(fā)布會，發(fā)布《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件適用法律若干問題的解釋》，最高人民法院審判委員會委員、行政庭庭長耿寶建，最高人民法院行政庭三級高級法官李小梅出席發(fā)布會，并回答記者提問。發(fā)布會由最高人民法院新聞局副局長姬忠彪主持。發(fā)布會上，最高人民法院審判委員會委員、行政庭庭長耿寶建發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件適用法律若干問題的解釋》。

圖為發(fā)布會現(xiàn)場。

《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）于2024年12月24日由最高人民法院審判委員會第1939次會議審議通過，于2025年5月20日發(fā)布，自2025年6月1日起施行。

一、《解釋》的制定背景

黨的二十大報告對“扎實推進依法行政”作出重要部署，將法治政府建設(shè)作為全面依法治國的重點任務(wù)和主體工程。政府信息公開工作既是法治政府建設(shè)的一項重要內(nèi)容，也是衡量法治政府建設(shè)成效的一項重要標(biāo)準(zhǔn)。政府信息公開制度的設(shè)立和推進，對于保障人民群眾依法獲取政府信息、促進政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)法治政府具有重大意義。為正確審理政府信息公開行政案件，最高人民法院于2011年出臺《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱原司法解釋），對政府信息公開行政案件審理的相關(guān)問題進行了較為全面的規(guī)定，在保證人民法院依法及時公正審理政府信息公開行政案件，監(jiān)督行政機關(guān)依法履行政府信息公開職責(zé)，實質(zhì)化解政府信息公開行政爭議方面，發(fā)揮了積極的作用。

隨著全面依法治國進程不斷推進，特別是為了應(yīng)對《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱政府信息公開條例）修訂后出現(xiàn)的新情況、新問題，原司法解釋需要與時俱進地進行修訂。因此，最高人民法院啟動原司法解釋的修改調(diào)研工作，多次組織召開由全國人大代表、專家學(xué)者、國務(wù)院部門有關(guān)同志、法官代表等參加的研討會，先后征求各高級人民法院、院內(nèi)相關(guān)部門、國務(wù)院有關(guān)部門、最高人民檢察院的意見，多次專門征求全國人大常委會法工委的意見。通過多輪充分溝通、協(xié)商，在達(dá)成廣泛共識的基礎(chǔ)上，最終形成政府信息公開司法解釋送審稿，由最高人民法院審判委員會討論通過。考慮到《解釋》對原司法解釋修改篇幅較大，最高人民法院采取了新制定司法解釋、同步廢止原司法解釋的方式。

二、《解釋》起草的基本原則

在《解釋》修改制定過程中，最高人民法院始終遵循以下基本原則：

一是深入貫徹習(xí)近平法治思想，進一步助推法治政府建設(shè)。黨的二十大報告首次對堅持全面依法治國、推進法治中國建設(shè)作出專題部署，強調(diào)“法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點任務(wù)和主體工程”“公正司法是維護社會公平正義的最后一道防線”，這為加強行政審判工作指明了方向。《解釋》的修改制定，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想，通過進一步明確政府信息公開行政案件審查標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范政府信息公開行政審判工作，監(jiān)督支持行政機關(guān)依法行政，為提高政府工作的透明度和法治政府建設(shè)提供更加有力的司法保障。

二是堅持以人民為中心，切實保障人民群眾合法權(quán)益。在《解釋》修改制定過程中，最高人民法院始終堅持站穩(wěn)人民立場，堅決貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進政務(wù)公開的要求，積極回應(yīng)人民群眾對于政府信息公開的需求，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用，回歸政府信息公開訴訟屬于給付訴訟的本質(zhì)，在原被告資格、簡易程序適用、裁判方式明確、法定條件下給付到位等方面進行了細(xì)致的規(guī)范和引導(dǎo)，進一步統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)，促進行政機關(guān)依法行使職權(quán)、履行義務(wù)，切實滿足人民群眾獲取政府信息的合理需求。

三是堅定不移貫徹總體國家安全觀，統(tǒng)籌兼顧依法保障知情權(quán)和維護信息安全。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高瞻遠(yuǎn)矚，科學(xué)把握國家安全形勢變化新特點新趨勢，審時度勢提出總體國家安全觀這一重大戰(zhàn)略思想，把對國家安全的認(rèn)識提升至新的高度和境界。在政府信息公開行政案件審理過程中，若因舉證、質(zhì)證及裁判失當(dāng)，有可能導(dǎo)致涉及國家秘密的政府信息被泄露，從而產(chǎn)生不良后果。對此，最高人民法院在《解釋》第六條中對政府信息涉及國家秘密以及公開可能危及國家安全、公共安全、社會穩(wěn)定的情形下被告的舉證責(zé)任作出特別規(guī)定，既保障社會公眾依法獲取政府信息的權(quán)利，也保護國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私，在司法層面為保障知情權(quán)與維護信息安全提供了切實可行的方法。

四是堅持依法解釋、堅持問題導(dǎo)向，積極回應(yīng)司法實踐需求。在《解釋》的修改制定過程中，最高人民法院嚴(yán)格遵照行政訴訟法和政府信息公開條例相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，在法律賦予的權(quán)限范圍內(nèi)作出解釋。在條文規(guī)定上，采用援引具體法律條文進行解釋的方式，始終堅持相關(guān)規(guī)定符合立法目的、原則和原意，就法律規(guī)定的具體應(yīng)用問題作出解釋。在《解釋》制定過程中，最高人民法院通過向各高級人民法院征集問題、梳理法答網(wǎng)平臺中該領(lǐng)域出現(xiàn)頻次較高、反映較為集中的問題，以回應(yīng)司法實踐中的需求為導(dǎo)向，注重對存在分歧的法律適用問題進行解釋，注重規(guī)范的針對性和準(zhǔn)確性，努力實現(xiàn)兼收并蓄、切實穩(wěn)妥的效果。

三、《解釋》的主要內(nèi)容

《解釋》共十五條，主要內(nèi)容包括以下幾個方面：

一是規(guī)定政府信息公開行政案件的受理情形。政府信息公開條例對政府信息公開申請的處理決定予以類型化規(guī)定，明確行政機關(guān)可以就申請人的政府信息公開申請作出予以公開、不予公開、無法提供、不予處理及其他程序性處理方式，《解釋》在受理情形條款對此進行了呼應(yīng)。此外，2023年修訂的《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二十三條第一款第四項規(guī)定，申請人申請政府信息公開，行政機關(guān)不予公開的，申請人應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議，對行政復(fù)議決定不服的，可以再依法向人民法院提起行政訴訟。就上述規(guī)定中“不予公開”情形，經(jīng)與有關(guān)部門溝通，主要指行政機關(guān)根據(jù)政府信息公開條例第十四條、第十五條和第十六條規(guī)定作出的不予公開決定。此外，最高人民法院還對公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)提供的政府信息不符合其申請內(nèi)容或者認(rèn)為行政機關(guān)公開的政府信息侵犯其商業(yè)秘密、個人隱私等情形，在受理情形條款中予以規(guī)定。

二是明確政府信息公開行政案件中原告資格和適格被告。在政府信息公開行政案件原告資格的規(guī)定上，與行政訴訟法規(guī)定保持一致，即認(rèn)為行政機關(guān)作出的公開或者不予公開政府信息等行為侵害其合法權(quán)益從而提起訴訟的公民、法人或者其他組織，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的“有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”。對于適格被告的確定，《解釋》結(jié)合政府信息公開條例中規(guī)定的主動公開和依申請公開兩種情形，根據(jù)行政訴訟法第二十六條第一款規(guī)定的“誰行為，誰被告”原則，分別就兩種情形下被告的確定作出規(guī)定。此外，《解釋》還結(jié)合法釋〔2021〕5號《最高人民法院關(guān)于正確確定縣級以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問題的規(guī)定》第六條和政府信息公開條例第四條規(guī)定，對縣級以上地方人民政府指定政府信息公開工作機構(gòu)的被告資格進行規(guī)定。

三是確定政府信息公開行政案件中被告與原告的舉證責(zé)任。第一，政府信息公開訴訟首先要遵循行政訴訟法第三十四條第一款規(guī)定的由被告對行政行為合法性承擔(dān)舉證責(zé)任的基本原則。此外，對被告提出的不同主張應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的舉證責(zé)任分項進行了規(guī)定。第二，原告的舉證責(zé)任方面，根據(jù)行政訴訟法第三十八條第一款規(guī)定，在起訴被告不履行法定職責(zé)的案件中，原告應(yīng)當(dāng)提供其向被告提出申請的證據(jù)。在政府信息公開訴訟中，要求被告公開政府信息的，應(yīng)當(dāng)由原告提供曾向行政機關(guān)提出申請的證據(jù)。考慮到涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息公開后可能對當(dāng)事人合法權(quán)益造成損害，在原告起訴要求被告不得公開相關(guān)政府信息的訴訟中，原告應(yīng)當(dāng)對政府信息涉及其商業(yè)秘密、個人隱私舉證。第三，針對司法實踐中存在的極個別當(dāng)事人濫用政府信息公開申請權(quán)和訴權(quán)的問題，《解釋》就原告提供行政機關(guān)公開或者不予公開等行為可能對其權(quán)益造成損害的證據(jù)也進行了規(guī)定。

四是完善政府信息公開行政案件裁判方式。第一，對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為在裁判方式的不予立案或者駁回起訴部分進行規(guī)定，其中包含法定復(fù)議前置而未申請復(fù)議的、程序性告知行為、單獨起訴收取信息處理費決定等若干情形。第二，以實質(zhì)性回應(yīng)和支持當(dāng)事人依法獲取政府信息的訴求為出發(fā)點，《解釋》對被告依法應(yīng)當(dāng)公開政府信息的，在判決履行條款中予以規(guī)范。行政訴訟法第七十三條規(guī)定，人民法院經(jīng)過審理，查明被告依法負(fù)有給付義務(wù)的，判決被告履行給付義務(wù)。在政府信息公開訴訟中，人民法院經(jīng)審理查明被告依法負(fù)有政府信息公開職責(zé)的，判決被告在法定期限內(nèi)予以公開。第三，根據(jù)行政訴訟法第七十四條規(guī)定，對政府信息公開訴訟中適用確認(rèn)違法判決的情形進行規(guī)定。第四，根據(jù)行政訴訟法第六十九條規(guī)定，被訴行政行為合法或者原告訴請被告履行法定職責(zé)理由不成立的，人民法院判決駁回訴訟請求。《解釋》從當(dāng)事人實體權(quán)益已經(jīng)得到保護的角度出發(fā)，結(jié)合法律規(guī)定，對原告訴訟請求不能得到支持的情形進行規(guī)定，包括行政機關(guān)作出決定等行為合法的、起訴被告逾期不予答復(fù)理由不成立的等若干情形。

五是保留政府信息公開訴訟中的預(yù)防救濟制度。我國的行政訴訟制度總體屬于事后救濟，一般只有在行政行為已經(jīng)作出、權(quán)利損害已成事實的情況下提供法律保護。但是考慮到政府信息公開領(lǐng)域，因涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息具有特別的保護價值，一旦無序公開，就會造成不可逆轉(zhuǎn)的權(quán)利侵害。因此，原司法解釋第十一條對政府信息公開訴訟中預(yù)防救濟制度進行了規(guī)定，以體現(xiàn)無漏洞且有效的權(quán)利保護要求。最高人民法院在《解釋》的修改制定過程中，對原條文予以保留，即政府信息尚未公布前原告請求人民法院判令被告不得公開政府信息，或者在訴訟期間原告申請停止公開政府信息的兩種情形進行了規(guī)定。

《解釋》的出臺，將進一步明確政府信息公開行政案件辦理規(guī)則，對于統(tǒng)一法律適用具有積極意義。下一步，最高人民法院將繼續(xù)發(fā)揮行政審判在監(jiān)督支持行政機關(guān)依法行政、維護人民群眾合法權(quán)益、實質(zhì)性化解行政爭議等方面職能作用，為一體建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會提供有力司法服務(wù)保障。

《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件適用法律若干問題的解釋》已于2024年12月24日由最高人民法院審判委員會第1939次會議通過，現(xiàn)予公布，自2025年6月1日起施行。

最高人民法院

2025年5月19日

法釋〔2025〕8號

最高人民法院

關(guān)于審理政府信息公開行政案件

適用法律若干問題的解釋

（2024年12月24日最高人民法院審判委員會第1939次會議通過，自2025年6月1日起施行）

為正確審理政府信息公開行政案件，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱行政訴訟法）、《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱政府信息公開條例）等法律、行政法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合行政審判工作實際，制定本解釋。

第一條　公民、法人或者其他組織認(rèn)為下列涉政府信息公開行為侵犯其合法權(quán)益，依法提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理：

（一）向行政機關(guān)申請獲取政府信息，行政機關(guān)告知政府信息無法提供或者不予處理的；

（二）行政復(fù)議機關(guān)對政府信息公開條例第十四條、第十五條、第十六條規(guī)定的不予公開行為作出行政復(fù)議決定的；

（三）認(rèn)為行政機關(guān)提供的政府信息不符合其申請內(nèi)容的；

（四）認(rèn)為行政機關(guān)主動公開或者依他人申請公開政府信息侵犯其商業(yè)秘密、個人隱私等合法權(quán)益的；

（五）認(rèn)為行政機關(guān)在政府信息公開工作中的其他行為侵犯其合法權(quán)益的。

第二條　公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)不依法履行主動公開政府信息職責(zé)，直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)告知其先向行政機關(guān)申請獲取政府信息。

對行政機關(guān)的答復(fù)、逾期不予答復(fù)等行為不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

第三條　認(rèn)為行政機關(guān)作出的政府信息公開、不予公開等行為侵害其合法權(quán)益提起訴訟的公民、法人或者其他組織，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的“有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”。

第四條　公民、法人或者其他組織對主動公開政府信息行為不服提起訴訟的，以公開該政府信息的行政機關(guān)為被告。

公民、法人或者其他組織對依申請公開政府信息行為不服提起訴訟的，以作出答復(fù)的行政機關(guān)為被告；逾期未作答復(fù)的，以收到申請的行政機關(guān)為被告。

根據(jù)政府信息公開條例第四條的規(guī)定，縣級以上地方人民政府指定政府信息公開工作機構(gòu)負(fù)責(zé)本機關(guān)政府信息公開日常工作，公民、法人或者其他組織對該機構(gòu)以自己名義所作的政府信息公開行為不服提起訴訟的，以該機構(gòu)為被告。

第五條　被告對其作出的政府信息公開、不予公開等行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。

有下列情形之一的，被告應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任：

（一）被告主張政府信息已經(jīng)公開的，應(yīng)當(dāng)就公開的事實舉證，并向人民法院提交其已告知申請人獲取該政府信息方式、途徑等證據(jù)；

（二）被告主張因公共利益決定公開涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息的，應(yīng)當(dāng)就認(rèn)定公共利益的理由以及不公開可能對公共利益造成重大影響舉證；

（三）被告主張原告申請公開的信息屬于內(nèi)部事務(wù)信息不予公開的，應(yīng)當(dāng)就該信息屬于人事管理、后勤管理或者內(nèi)部工作流程信息等舉證；

（四）被告主張原告申請公開的信息屬于過程性信息不予公開的，應(yīng)當(dāng)就該信息系行政機關(guān)作出行政處理決定之前形成的內(nèi)部討論記錄、過程稿、磋商信函、請示報告等舉證；

（五）被告主張原告申請公開的信息屬于行政執(zhí)法案卷信息不予公開的，應(yīng)當(dāng)就該信息系行政執(zhí)法過程中形成并記錄于執(zhí)法案卷的當(dāng)事人信息、調(diào)查筆錄、詢問筆錄等舉證；

（六）被告主張政府信息不存在的，應(yīng)當(dāng)就其已盡合理檢索義務(wù)等事實舉證或者作出合理說明。

第六條　被告主張原告申請公開的信息系國家秘密不予公開，并提供密級標(biāo)識、保密期限或者其他證明材料的，人民法院應(yīng)予支持。

被告主張原告申請公開的政府信息公開后可能危及國家安全、公共安全、社會穩(wěn)定，并提供該信息公開后可能產(chǎn)生不利影響的證據(jù)或者作出合理說明的，人民法院應(yīng)予支持。

人民法院經(jīng)審理認(rèn)為政府信息公開后可能危及國家安全、公共安全、社會穩(wěn)定的，有權(quán)要求當(dāng)事人提供或者補充證據(jù)。

第七條　原告應(yīng)當(dāng)就下列事項承擔(dān)舉證責(zé)任：

（一）起訴要求被告公開政府信息的，應(yīng)當(dāng)就其曾向行政機關(guān)提出政府信息公開申請舉證；

（二）起訴要求被告不得公開政府信息的，應(yīng)當(dāng)就政府信息涉及其商業(yè)秘密、個人隱私舉證；

（三）就行政機關(guān)公開或者不予公開等行為可能損害其合法權(quán)益舉證。

第八條　人民法院審理第一審政府信息公開案件，可以適用簡易程序。

人民法院審理政府信息公開案件，應(yīng)當(dāng)視情采取適當(dāng)?shù)膶徖矸绞剑苊庑孤渡婕皣颐孛堋⑸虡I(yè)秘密、個人隱私或者法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定中要求應(yīng)當(dāng)保密的政府信息。

第九條　政府信息由被告的檔案機構(gòu)或者檔案工作人員保管的，適用政府信息公開條例的相關(guān)規(guī)定。

涉及政府信息公開事項的檔案已經(jīng)移交各級國家檔案館的，依照有關(guān)檔案管理的法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第十條　公民、法人或者其他組織提起的涉政府信息公開訴訟明顯不符合行政訴訟法規(guī)定的起訴條件的，人民法院不予登記立案。

有下列情形之一的，人民法院裁定不予立案；已經(jīng)立案的，裁定駁回起訴：

（一）按照《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二十三條第一款第四項的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議而未申請的；

（二）行政機關(guān)作出延長答復(fù)期限或者要求申請人補正等程序性告知行為的；

（三）單獨起訴行政機關(guān)收取信息處理費決定的；

（四）申請人重復(fù)申請公開已經(jīng)予以公開的政府信息，行政機關(guān)作出不予重復(fù)處理答復(fù)的；

（五）申請行政機關(guān)公開的信息屬于工商、不動產(chǎn)登記等資料，行政機關(guān)告知其按照法律、行政法規(guī)規(guī)定查詢的；

（六）要求行政機關(guān)為其制作、加工、分析政府信息，行政機關(guān)未予提供的；

（七）申請人以政府信息公開申請的形式進行信訪、投訴、舉報等活動的；

（八）要求行政機關(guān)提供政府公報、報刊、書籍等公開出版物的；

（九）認(rèn)為公共企事業(yè)單位未公開在提供社會公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的；

（十）其他對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的情形。

第十一條　有下列情形之一的，人民法院判決被告履行政府信息公開職責(zé)：

（一）被告對依法應(yīng)當(dāng)公開的政府信息拒絕或者部分拒絕公開的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷被訴不予公開決定，并判決被告在二十個工作日內(nèi)公開；

（二）被告對原告要求公開的申請無正當(dāng)理由逾期不予答復(fù)，原告請求判決被告公開理由成立的，人民法院判決被告在二十個工作日內(nèi)公開；

（三）被告不予公開的政府信息內(nèi)容能夠作區(qū)分處理的，人民法院判決被告在二十個工作日內(nèi)公開能夠公開的內(nèi)容；

（四）被告以政府信息公開會損害第三方合法權(quán)益為由不予公開，但第三方在訴訟程序中同意公開且人民法院經(jīng)審理認(rèn)為可以公開的，判決被告在二十個工作日內(nèi)公開。

第十二條　有下列情形之一的，人民法院判決確認(rèn)違法：

（一）被告公開政府信息行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容的；

（二）被告在訴訟程序中公開政府信息，原告仍然要求確認(rèn)原不予公開或者逾期不予答復(fù)行為違法的；

（三）被告不予公開或者不予答復(fù)行為違法，但判決公開沒有意義的。

第十三條　政府信息尚未公開前，原告起訴要求被告不得公開政府信息的，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為政府信息涉及原告商業(yè)秘密、個人隱私且不存在不公開會對公共利益造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)判決被告不得公開政府信息。

訴訟期間，原告申請停止公開涉及其商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為符合行政訴訟法第五十六條規(guī)定的，裁定暫時停止公開。

第十四條　有下列情形之一的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求：

（一）被告作出的公開、不予公開的決定或者無法提供、不予處理的告知合法的；

（二）申請公開的政府信息內(nèi)容已經(jīng)向公眾公開，被告告知申請人獲取該政府信息的方式、途徑和時間的；

（三）被告收到同一申請人的不同申請或者不同申請人內(nèi)容相同的申請后，在同一個政府信息公開答復(fù)中一并予以答復(fù)且答復(fù)內(nèi)容合法的；

（四）原告起訴被告逾期不予答復(fù)理由不成立的；

（五）原告以政府信息侵犯其商業(yè)秘密、個人隱私為由請求不公開，理由不成立的；

（六）其他應(yīng)當(dāng)判決駁回訴訟請求的情形。

第十五條　本解釋自2025年6月1日起施行。

本解釋施行后，《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2011〕17號）同時廢止。最高人民法院以前發(fā)布的司法解釋及規(guī)范性文件，與本解釋不一致的，不再適用。