近日，寧鄉市人民政府印發《寧鄉市政府投資建設項目管理辦法》（寧政發〔2025〕9號，以下簡稱《辦法》），并于2026年1月1日起實施。為進一步貫徹落實《辦法》，著力打造共同參與全市政府投資項目建設和管理的規范化環境，現就《辦法》出臺的背景、主要特點、熱點重點問題進行解讀：

一、本輪《辦法》修訂的背景與目的

《辦法》依據《政府投資條例》等國家及湖南省相關法規政策，結合寧鄉實際制定。特別是《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》的通知》（國辦函〔2023〕115號）《湖南省發展和改革委員會關于進一步規范工程建設項目招標事項審批核準工作的通知》（湘發改公管〔2025〕61　號）、《湖南省政府投資項目代建管理辦法》（湖南省人民政府令第325號）、《湖南省發展和改革委員會湖南省財政廳〈關于優化調整政府性投資項目決策管理有關事項的通知〉》（湘發改投資規〔2023〕476號）、湖南省財政廳《關于深化財政預算評審改革的實施意見》（湘財預〔2025〕241號）等幾個重要文件的陸續出臺后，政府投資建設項目管理亟待進一步調優。《辦法》出臺旨在進一步加強政府投資建設項目管理，規范投資行為，提高投資效益，實現政府投資“提質增效、風險可控”。

二、主要特點

全流程覆蓋：涵蓋項目儲備、計劃、審批、投資控制、建設實施、資金管理到監督檢查、責任追究的全鏈條管理。

強化前期統籌：建立“政府投資建設項目庫”和“年度計劃儲備目錄”，未入庫項目原則上不得安排資金，強調“項目等資金”。

嚴格計劃管理：年度計劃需經市委常委會、市政府常務會議審定，并與財政預算銜接，嚴禁無計劃、無資金實施項目。

精細投資控制：確立“估算控制概算、概算控制預算、預算控制結算”原則，實行分級審批和變更管理，嚴控超概算。

簡化審批流程：對中小型項目、不新增用地項目等簡化審批；明確搶險救災工程“先實施、后補手續”的特殊程序。

明確責任追究：對超概算、規避招標、墊資建設等違規行為設定了問責機制，建立信用懲戒和追償制度。

三、重點熱點問題解析

1．《辦法》所指的政府投資的概念、范圍以及對應的審批方式。

根據《政府投資條例》：政府投資就是指在中國境內使用預算安排的資金進行固定資產投資建設活動。《辦法》第三條對其外延進行了具體分類：“（一）本級財政預算資金；（二）地方政府債券資金；（三）國際金融組織和國外政府貸款等政府主權外債資金；（四）其他納入財政管理的資金”。政府投資是指在本市行政區域內使用預算安排的資金（包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算等財政性資金等）進行固定資產投資建設活動，包括新建、擴建、改建、技術改造等。核心界定標準是資金性質，即資金來源必須是納入政府預算管理的財政性資金。以資金性質為判斷基準，可以有效區分政府投資項目與企業投資項目、社會投資項目，確保政府投資遵循特定的決策、管理、監督程序，實現公共資金的有效配置和風險防控。

政府投資的范圍。在《辦法》第二條規定：政府投資資金主要投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域項目，以非經營性項目為主。

投資及審批方式。在《辦法》第二條規定：政府及其有關部門不得違法違規舉借債務籌措政府投資資金。政府投資資金按項目安排，以直接投資方式為主；對確需支持的經營性項目，主要采取資本金注入方式，也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式。

《辦法》第四條規定：政府投資項目采取直接投資方式、資本金注入方式的實行審批制，其建設管理適用于本辦法；采取投資補助、貸款貼息等方式的應當按照國家有關規定辦理手續。使用本辦法第三條（四）項所列資金的建設項目，參照上述原則執行。市屬國有企業使用本辦法第三條所列資金以外的自籌資金建設項目，按項目性質采取核準制（屬于核準目錄范圍內）或備案制。

2．如何落實《辦法》對嚴控政府債務相關要求。

根據當前嚴格控制政府投資規模，嚴守新增隱性債務底線的要求，在《辦法》第七條明確添加財政部門負有項目資金來源審核的職能，在第十一條明確儲備目錄（預備項目）與政府投資年度計劃一并編制，一并提交政府常務會審議；第二十三條依據上級政策要求，對投資聯審的額度標準進行相應調整。至此，項目前期工作中，資金來源審核貫穿了項目儲備、計劃下達、項目審批和招標投標四個環節，具體要求包括：

一是量力而行：強調政府投資應當與經濟社會發展水平和財政收支狀況相適應，不得超越財力鋪攤子、上項目；

二是嚴格資金來源：項目資金必須落實到位，嚴禁違法違規舉借債務籌措政府投資資金。

三是嚴禁通過施工單位墊資、購買服務變相舉債等方式實施項目；

四是強化預算約束：所有政府投資項目必須納入政府投資計劃和財政預算管理，未落實資金或未列入預算的項目不得開工建設；

五是全過程監管：從項目決策、設計、建設到竣工，各個環節都強調投資控制和風險防范，防止形成新的隱性債務。

3．項目招標范圍、招標組織形式、招標方式怎么核準？

根據《關于進一步規范工程建設項目招標事項審批核準工作的通知》（湘發改公管〔2025〕61　號）要求，在《辦法》第二十八條規定：市發改部門應當結合項目單位申請意見及申報材料，在可行性研究報告或項目申請報告批復中，一并依法審批核準工程建設項目招標事項（包括招標范圍、招標方式和招標組織形式等）。招標審批、核準意見作出后，除因客觀條件發生重大變化外，原則上不再變更。

在項目可研批復時同步核準招標事項，根據《必須招標的工程項目規定》（國家發改委2018年16令）要求，對項目可行性研究報告中單項合同估算價達到依法必須招標標準的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的招標范圍、招標組織形式、招標方式進行核準。如需變更核準的招標事項，須經原核準部門重新核準。

4．招標申請備案審查前應具備哪些條件？

在《辦法》第四十四條第三款規定：政府投資建設項目招標前必須取得立項（可研）批復、用地規劃許可、用地審批、林業審批、初步設計及概算批復、施工圖審查備案等批準文件，合理確定項目最高投標限價。

其中，《辦法》明確規定：“未列入政府投資年度計劃、資金來源未明確和前期手續不到位的，招標申請不予受理”。

5．政府投資建設項目交易場所及交易要求有哪些？

答：在《辦法》第四十四條第一款規定：“?依法必須招標的政府投資建設項目，招標采購活動原則上在長沙公共資源交易中心進行”，核準為公開招標和邀請招標項目均需進入長沙公共資源交易中心交易，確因特殊情況需在其他交易平臺交易的須經行業監管及發改部門批準后方可實施。

在《辦法》第四十四條第二款規定：“?依法必須招標的工程建設項目應當實行全流程電子化交易，全面推行‘機器管招投標’”，依法必須招標政府投資建設項目需采用全省統一的示范文體實行全流程電子化交易，采用“機器管招投標”交易模式，確因保密等特殊情況不能實行電子化交易和采用“機器管招投標”交易模式須報相應層級行業監管及發改部門批準后方可實施。

6．政府投資建設項目交易監管怎么劃分的？

在《辦法》第四十四條第四款規定：“?政府投資建設項目在招標前須進行分類備案，分級審批”，交易監管劃分以下類別：

一是依法核準必須招標（公開招標、邀請招標）和不招標的項目交易前，招標文件和招標申請須經市相關部門、相應行業監管部門和發改部門審查后報分管副市長和常務副市長批準，招標控制價1000萬元以上的項目須報市長批準；

二是未達到依法必須招標標準規模，未核準招標方式的項目，達到政府采購標準規模，涉及政府采購的，報市財政部門按照政府采購法律法規規定執行；

三是市屬國有企業可以結合實際，建立健全規模標準以下工程建設項目交易制度，推進項目交易活動公開透明。

依據《湖南省發展和改革委員會關于進一步規范工程建設項目招標事項審批核準工作的通知》（湘發改公管〔2025〕61　號），在現行《辦法》第二十七條“項目在立項用地規劃許可階段同步核準工程建設項目招標方式、招標組織形式和招標范圍。”的基礎上新增設一條，對招投標核準的嚴肅性進行強調，明確招標審批、核準意見作出后，除因客觀條件發生重大變化外，原則上不再變更。同時，根據《通知》持續深化招標投標領域“放管服”改革精神，以及省委巡視組要求，在第四十四條對現行《辦法》第四十三條做出了較大調整：對規模以下未核準招標方式的項目，“達到政府采購限額標準的，由建設單位報財政部門按照政府采購法律法規規定執行；市屬國有企業可以結合實際，建立健全規模標準以下工程建設項目交易制度，推進項目交易活動公開透明”。依據《國家發展改革委辦公廳關于進一步做好〈必須招標的工程項目規定〉和〈必須招標的基礎設施和公用事業項目范圍規定〉實施工作的通知》（發改辦法規〔2020〕770號）的要求，不再強制對規模標準以下或招標核準五種情形以外的項目規定交易方式。涉及政府采購工程的按政府采購實施，其余的由招標（采購）人依法自主選擇交易方式。

7．我市搶險救災工程在具體流程和要求是什么？

《辦法》第三十三條將老的“應急搶險救災工程”的表述調整為“搶險救災工程”，與《必須招標的工程項目規定》（國家發展改革委2018年第16號令）規定的不須招標的情形表述一致，避免泛用“應急”名義，同時，在第四款中，將搶險救災工程手續辦理的時間限制，從“事后”進一步具體為“同步完善手續”，強調監管和審批的同步性，避免項目監管不及時。本條對搶險救災工程管理進行了特殊規定，以確保緊急情況下能夠快速高效實施：一是認定標準：必須屬于因自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等突發事件，需立即采取措施、不立即實施將造成嚴重危害的工程。二是簡化程序：經市政府或授權部門認定后，可以簡化項目審批、招標投標等法定程序，但應確保滿足搶險救災的技術、安全、時效要求。三是過程記錄與后續管理：實施過程中應做好現場記錄、影像資料保存、工程量確認等工作。險情災情穩定后，按規定及時完善相關手續，進行工程結算、決算和審計。四是費用確定：搶險救災工程費用一般可按成本加合理報酬的原則確定。

8．《辦法》關于工程變更管理方面有哪些調整和變化？負向變更如何理解？

《辦法》第三十八條關于工程變更管理有強調了兩個方向：一是進一步落實工程管理總價控制原則。第二款明確了變更分類是以“合同價”為控制目標，只有超過合同價的，才納入變更管理要求的分類分級范圍；二是《辦法》對“負向變更”定義進行了明確：“本辦法所稱負向變更是指項目批復內容（如規模、方案、內容、等級、工藝流程等）的負向調整（不包括單純的分部分項工程計量減少）”據此，規定對建設單位的項目驗收工作提出了新的要求，項目驗收過程中，發現調減甚至取消項目建設內容、降低建設標準、縮減項目功能的，必須查驗原設計批復（審查）部門審批并出具批復（審查）意見。其他不涉及調減甚至取消項目建設內容、降低建設標準、縮減項目功能的設計調整或節約投資的“負向變更”不需要報批。

有關工程變更的分級分類標準以及報批流程基本與原《辦法》保持一致。需要強調一點：為貫徹“先批準，后變更”的原則，所有工程變更申請應先按照規定流程向市人民政府提交，職能部門按批示件落實辦理。

9．《辦法》事權有無重大調整？

根據湖南省人民政府辦公廳關于印發《湖南省園區賦權指導目錄》的通知（湘政辦發〔2020〕49號）規定：園區采用市縣人民政府委托行使賦權方式，實施政府投資項目的審批和管理。其中，對委托行使事項，可采取“見章蓋章”方式行使，市縣相關部門應充分認可園區作出的審批服務決定，原則上不再作任何實質性的審查審核。為進一步做好園區賦權工作，確保賦權到位，在《辦法》第七十二條規定：園區實施的政府投資項目不納入市本級政府管理，管理事權由園區自主負責。

10．根據湖南省財政廳規定，財政部門退出“三類評審”后，我市政府投資建設項目如何組織結算？

根據省財政廳相關文件精神及《辦法》規定，財政部門不再直接負責預算、清單、結算的“三類評審”后，結算工作組織方式調整如下：

責任主體轉移：項目建設單位（或項目主管部門）作為項目管理和投資控制的責任主體，全面負責組織工程結算的審核工作。

審核方式：建設單位可依據內部管理制度，自行組織具備相應專業能力的部門或人員審核，也可委托符合資質要求的工程造價咨詢機構進行審核，并對審核結果負責。財政與審計監督：財政部門主要負責資金撥付與預算執行監督。審計部門依法對政府投資項目進行審計監督。結算審核結果是項目竣工財務決算、資產交付及績效評價的重要依據。

制度銜接：根據《辦法》精神，倒逼建設單位建立健全內控機制，規范結算管理，確保審核質量，并對結算的真實性、合規性、完整性負責。

11．目前建設項目結算歷史遺留問題如何申報辦理？

建設項目結算歷史遺留問題情況比較特殊。按照《項目結算歷史遺留問題處理方案》規定，市政投辦在撤銷前已于2020年底停止受理該項工作。實際上，經過最近幾年的分批次處理，建設項目結算歷史遺留問題在停止受理前已經進入了零星掃尾的階段，沒有了分批處置的基礎，所以，新《辦法》不再將其作為《辦法》規定的情形處理。

此外，財政部門退出“三類評審”后，結算評審責任主體轉移至建設單位，相關結算遺留問題可由建設單位負責復盤項目相關問題，落實相關責任，自行組織項目結算。

12．政府投資建設項目有哪些可簡化的審批流程？

在《辦法》第三十二條規定：立項用地規劃許可階段，總投資60萬元及以下且不新征建設用地，已明確資金來源且原則上在部門經費預算總額范圍內統籌解決的政府投資建設項目，無需辦理投資審批手續。總投資200萬元及以下且不新征建設用地的政府投資建設項目，只審批資金申請報告。總投資200萬元至1000萬元及以下且不新征建設用地的政府投資建設項目，簡化可行性研究報告編制內容。

13．《辦法》關于概算管理方面有哪些調整和變化？應如何理解？

首先，《辦法》進一步強調了概算的剛性要求以及超概的責任。如第三十六條明確了項目建設單位對概算控制負直接責任，其法定代表人對項目概算承擔全過程管理責任。項目建設過程中單位法定代表人發生變化的應及時簽署法定代表人變更責任移交書，并報項目概算審批部門備案。未經備案，原法定代表人繼續對項目概算管理承擔責任。

其次，《辦法》第三十九條規定了兩種概算調整的情形：其第一款中規定的是因市場、政策以及不可抗力等非人為因素導致項目超概后進行概算調整的情形。這種情形下，概算調整申請只需按照該款規定的程序報分管副市長和常務副市長批準后，原概算審批部門據此下達概算調整批復；其第二款中規定的是因投資決策或重大設計（施工）變更導致超原批復概算的情形。這種情形下，概算調整與工程變更審批合并辦理，并按照“重大變更”的報批要求提請政府常務會議審議。原概算審批部門根據工程變更批復下達概算調整批復，需要調整初步設計的，同時報行政主管部門審核批準。

此外，在實際項目管理過程中還存在第三種需要進行概算調整的情形。即項目在未動工前發生決策調整，或因其他原因預計項目投資將超出批復概算。此時因項目未動工，應該按照《辦法》第三十五條第二款的要求由項目建設單位重新向原設計和概算批復部門報批初步設計和概算，如超出可研批復的總投資10％，還需重新編制和報批可行性研究報告。

14．根據《辦法》第二十一條，哪些事項必須納入行政審批服務中介超市進行交易？建設單位項目中介服務事項怎么處理？

必須納入中介超市的事項：《辦法》第二十一條規定，凡使用財政性資金購買《湖南省行政審批中介服務事項目錄》內，且政府集中采購目錄以外、采購限額標準以下的行政審批中介服務事項，必須通過市行政審批服務局建立的“中介超市”平臺選取中介服務機構。這主要涉及項目審批過程中所需的評估、評審、咨詢、測繪、檢測等特定的行政審批事務。

建設單位項目中介服務事項按照招標核準要求和政府采購工程相關要求辦理。市屬國有企業可以結合實際，建立健全規模標準以下工程建設項目交易制度，推進項目交易活動公開透明。

15．項目要立項，但是又沒有進入年度計劃怎么辦？項目已立項或者已開工，還需要納入政府投資年度計劃嗎？

《辦法》第十九條規定：政府投資年度計劃確定后必須嚴格執行，原則上不予調整或新增。政府投資年度計劃外需新增的建設項目，由項目建設單位向行業主管部門征求意見，報市政府常務會議研究決定，其中總投資1000萬元以上的項目須提交市委審定。

《辦法》第十六條規定：政府投資年度計劃項目所需資金應當和財政預算相銜接，列入當年計劃的建設項目須明確資金來源。未納入政府投資年度計劃的項目不得安排建設資金，不得啟動項目建設。只要項目在新的年度內有進行固定資產投資建設的活動或者需要辦理前期手續都要納入政府投資年度計劃。

16．我市政府投資建設項目工程總承包（EPC）為什么采用一事一議的形式報市人民政府批準？

《辦法》第四十三條規定“采用工程總承包模式（EPC）的項目報市人民政府批準，其審批、招標投標、建設管理等按有關規定執行。”對工程總承包（EPC）項目采用“一事一議”的決策管理方式，主要基于以下考慮：

一是風險控制：EPC模式將設計、采購、施工深度融合，合同總價和工期相對固定，但也對前期工作深度、風險分配、承包商能力要求極高。“一事一議”可以針對每個項目的具體特點、復雜程度、技術方案等進行充分論證和嚴格審查，審慎評估采用EPC模式的必要性與可行性，有效防范因模式選擇不當導致的投資失控、質量風險等問題。

二是規范適用：確保EPC模式應用于技術復雜、管理協同要求高的適宜項目，避免濫用。通過市級層面的專題審議，可以嚴格把關項目適用條件。

三是強化監管：“一事一議”程序通常涉及發改、財政、住建、審計等多部門聯合審查，有利于形成監管合力，明確各方責任，制定針對性的監管措施。